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《报废机动车回收拆解的税收问题与改革建议》
2023/8/10
熊小平 许军祥 王攀 常纪文
我国报废汽车回收拆解行业经过30余年的发展，正进入高增长期，具有巨大的再生资源回收潜力，但当前行业发展仍面临经济效益不高、企业不足等问题。其中，税收优惠政策力度不足与落地难是重要原因，亟须进一步改革完善。
一、我国报废机动车回收拆解行业的发展现状和前景
（一）发展现状一是我国报废机动车回收拆解行业以中小企业为主。我国报废机动车回收拆解行业属于传统行业，绝大多数企业脱胎于原物资供销部门。商务部消费促进司发布的数据显示，2020年行业企业共回收报废汽车239.8万辆，处理报废车拆解产生的再生资源500余万吨，承担了巨大的社会责任，为保护居民美好生活环境作出了贡献。目前行业内企业基本都属于中小微企业，截至2020年底，全国取得经营许可业数达到781家，企业年均资源处理量约6500吨，年销售额约2000万元。二是制定出台了一系列政策激发市场活力。为激励和规范企业参与废旧汽车回收拆解活动，促进废旧资源的循环利用，近年来，国家陆续出台了一系列政策。如2019年4月《报废机动车回收管理办法》取消了报废汽车回收企业的总量控制要求，实行先制造后发证的制度；放开了“五大总成”（发动机、方向机、变速器、前后桥和车架）的再制造再利用，将报废机动车参照废旧金属价格计价改为市场主体自主协商定价。2020年8月《报废机动车回收管理办法实施细则》允许报废拆解企业将“五大总成”销售给具有再制造、再利用资格的企业；对回收拆解企业实行资质认定制度，设定企业场地和设备规范标准。在财税激励方面，2015年6月《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》印发（以下简称《优惠目录》，从税收优惠的角度对资源循环利用企业加以扶持以减轻企业负担。（二）发展前景废旧机动车回收行业受到高度关注。国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案的通知》要求“将生活垃圾、城镇污水污泥、建筑垃圾、废旧轮胎、危险废物、农业废弃物、报废汽车等固体废物分类收集及无害化处置设施纳入城市基础设施和公共设施范围”，《“十四五”循环经济发展规划》指出“构建资源循环型产业体系和废旧物资循环利用体系，对保障国家资源安全，推动实现碳达峰、碳中和，促进生态文明建设具有重大意义”。由于汽车产品更新换代较快，因此一些配件难以成为新车型的配件再制造和销售。根据调查，报废汽车拆解后，废钢占比为65%左右，有色金属占比为5%-10%，塑料占比为5%-10%，杂质和损耗占比约20%。因为废钢、废塑料和杂质占比高，在实际经营过程中，废旧机动车回收企业普遍被认为是“废物回收”企业，形象差、投资小、效益差，不受欢迎，项目难以落地。即便可以落地，也被地方要求达到远超行业实际的投资规模。2011-2020年是我国汽车工业飞速发展的10年，新车销量连续攀升并蝉联。未来10年我国汽车报废量将进入高速增长期，一些车型也趋于稳定，预计2025年、2030年的报废汽车数量分别超过2000万辆、2800万辆，相应的可再生资源量分别达到5000万吨、7000万吨。这些废旧机动车如被有效利用，不仅会节约巨大的资源，减少能源消耗和碳排放，还减轻全社会的安全生产和环境污染风险，因此前景广阔。
二、影响报废汽车回收拆解行业发展的税收优惠问题
（一）税收优惠政策的实施现状《报废机动车回收管理办法》及其《实施细则》本着安全、环保处理报废车的原则，对企业提出了严格的硬件建设及拆解设备配置要求，随之带来较高固定成本因企业“吃不饱”无法摊薄。报废机动车拆解过程中产生的废油液、废电瓶等危险废物，以及因汽车制造环节使用轻便材料导致日益增长的无法循环利用的工业固废，都需要较高的处置成本（见表1、表3）。特别是由于行业回收的报废车辆90%以上来自于私家车、强制报废车辆或行政事业单位用车，无法取得增值税进项发票用于抵扣，导致行业税收负担较重，企业实际缴纳增值税及附加的数额占营业总收入近15%。调研结果显示，不少正规回收企业基本都处于亏损状态（见表2、表4）。
（二）税收优惠政策存在的主要问题企业税收负担较重是制约我国报废机动车回收拆解行业良性健康发展的主要原因之一，尽管对该行业的税收问题出台了《优惠目录》，但行业内大多数企业无法享受文件规定的税收优惠。主要有以下原因：1.税收优惠力度偏小，适用范围偏窄。报废机动车拆解物包括废钢铁、废有色金属、回用件、废塑料、废橡胶、废玻璃等诸多物资，这些物资的循环利用可以提升资源利用效率、降低全社会能源消耗。然而《优惠目录》主要将废钢铁纳入退税范围，其他拆解形成的物资回收利用或者不予退税、或者要求进行冶炼提纯后才予以退税，这些规定限制甚至排除了当前绝大部分报废机动车拆解企业获得税收优惠的资格。从企业生产经营的实际看，目前制定的30%的退税率也显得过低。即便企业可以足额享受到该优惠，企业总体销售的增值税税负仍接近10%，但不足以支撑企业盈亏平衡。2.政策适用条件严格，难以真正落地。《优惠目录》要求享受税收优惠的企业必须符合工业和信息化部制定的《废钢铁加工行业准入条件》的相关规定，其中要求企业加工能力不得低于15万吨，厂区面积不得低于3万平米等，这一限制条件将占行业95%以上的中小微回收企业排除在外。同时，要求企业必须将拆解报废车产生的炼钢炉料（废钢铁）销售给符合工业和信息化部《钢铁行业规范条件》或《铸造行业准入条件》公告的钢铁企业或铸造企业，实际操作中税务部门均以销售发票上注明的客户名称是否属于公告企业为标准。但行业内绝大多数企业因规模限制无法与公告企业直接签订供货合同，大多通过大型废钢贸易公司间接销售给公告企业，或者部分企业地处偏远因运输成本高而无法销售给公告的钢铁企业，由此导致无法提供税务机关的证明文件，无法真正享受到税收优惠。此外，《优惠目录》要求炼钢炉料符合《废钢铁》（GB4223-2004）规定的技术要求。这一规定专业性较强，税务部门难以把握，征纳税双方难以达成一致，成为税收优惠落地难的又一因素。综上，《优惠目录》规定的税收优惠力度较小，企业获得税收优惠的很低。加之部分政策适用条件脱离实际，难以真正帮助企业减轻税收成本的负担，导致行业内“劣币驱逐良币”问题较为突出。过去六年中，每年被注销的汽车中通过许可回收企业回收拆解的报废汽车不足1/3，大量的报废汽车流入了非法拆解渠道（见表5）。
由于非法拆解活动运行成本低，市场回收价格往往高于正规报废汽车公司，导致相当比例的报废车辆流向了非法拆解场所。有的非法销售发动机、方向机、变速器、前后桥和车架，或者非法拼装、改造报废汽车，以获取高额的回报，不仅给公共交通、生态环境带来很大的隐患，还阻碍了正规报废汽车拆解行业的良性发展。
三、改革税收优惠政策促进报废机动车回收拆解行业健康发展的建议
再生资源分拣加工行业参差不齐，加工技术水平低、二次污染严重的企业依然存在。《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》提出，要“培育一批固体废物资源化利用骨干企业”，“落实好现有资源综合利用增值税等税收优惠政策，促进固体废物综合利用”。为了培育和支持具有良好技术创新能力、具备完善污染治理设施的废旧机动车拆解回收企业，推动行业进入良性发展轨道，建议进一步完善相关税收优惠政策。（一）将享受税收优惠的产品范围扩大至报废机动车拆解物报废汽车拆解回收可得到多种产品，属于典型的“以少生多”的行业，且这些产品均可循环利用。因此，可将报废机动车拆解回收作为单独行业制定优惠政策，并将拆解产生的废钢铁、废有色金属、废塑料、废玻璃、废橡胶、回用件等物资的循环利用都纳入享受税收优惠的产品范围。（二）提高退税比例，加大优惠力度扭转当前市场内劣币驱逐良币的问题，需要提高正规资质回收拆解企业对非法市场竞争者的经济竞争力。初步分析测算，若将退税比例提高到50%-80%，再配合汽车产品生产者责任延伸等相关扶持政策，综合优惠力度达到每吨600-800元，那么正规拆解回收企业就有能力提高报废车回收价格。这样可在规范废旧汽车回收拆解市场发展和保护环境的同时，创造一个数千亿元的新兴产业。（三）将政策适用条件由企业规模和销售对象改为企业资质及企业生产经营的规范条件根据市场内企业实际，调整政策适用条件，推动税收优惠政策真正落地。建议将取得报废汽车回收拆解主管部门核发的报废汽车回收拆解资质证明，位于省级以上产业园区或财政部、国家发展改革委批复的“城市矿产”示范基地内，或者属于国家“城市矿产”示范基地承建企业建设运营的项目等作为企业享受税收优惠政策的基本资质条件。同时，增加企业合法生产经营记录作为前提要求，如纳税信用等级为达到B级及以上，过去三年没有因违反《报废机动车管理办法》及其细则、环保法规、财税法规等受到相应主管部门重大处罚等。（四）加大对企业纳税的检查和对违法行为的处罚力度严格规范报废机动车拆解企业的财务和税务核算，多业经营的企业必须对报废机动车业务进行单独核算。根据企业向商务部报废机动车信息登记系统中申报并开具《报废机动车回收证明》的回收明细表、回收总量、销售收入、已缴纳增值税金额等信息，按月给予退税。参照行业纳税比例，加强对行业纳税情况的检查，严厉打击偷税漏税等违法行为，维护公平竞争市场环境。（五）加强区域产能控制规划，克服部分省域拆解产能严重过剩的现象当前，部分省域拆解产能过剩的现象严重。以某省为例，2020年该省获批的正规报废汽车拆解企业为55家，年总回收量仅有3.8万辆，平均每家企业不足700辆，生产经营严重不饱和，大多数企业亏损严重。对于规模型企业，因为投资大、管理成本高，亏损更加严重。这种现象需要尽快纠正。
作者单位：熊小平，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员；许军祥，中国物资再生协会会长；王攀，安徽省物资再生协会会长，玉成有限公司董事长；常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长。
我国报废汽车回收拆解行业经过30余年的发展，正进入高增长期，具有巨大的再生资源回收潜力，但当前行业发展仍面临经济效益不高、企业不足等问题。其中，税收优惠政策力度不足与落地难是重要原因，亟须进一步改革完善。
一、我国报废机动车回收拆解行业的发展现状和前景
（一）发展现状一是我国报废机动车回收拆解行业以中小企业为主。我国报废机动车回收拆解行业属于传统行业，绝大多数企业脱胎于原物资供销部门。商务部消费促进司发布的数据显示，2020年行业企业共回收报废汽车239.8万辆，处理报废车拆解产生的再生资源500余万吨，承担了巨大的社会责任，为保护居民美好生活环境作出了贡献。目前行业内企业基本都属于中小微企业，截至2020年底，全国取得经营许可业数达到781家，企业年均资源处理量约6500吨，年销售额约2000万元。二是制定出台了一系列政策激发市场活力。为激励和规范企业参与废旧汽车回收拆解活动，促进废旧资源的循环利用，近年来，国家陆续出台了一系列政策。如2019年4月《报废机动车回收管理办法》取消了报废汽车回收企业的总量控制要求，实行先制造后发证的制度；放开了“五大总成”（发动机、方向机、变速器、前后桥和车架）的再制造再利用，将报废机动车参照废旧金属价格计价改为市场主体自主协商定价。2020年8月《报废机动车回收管理办法实施细则》允许报废拆解企业将“五大总成”销售给具有再制造、再利用资格的企业；对回收拆解企业实行资质认定制度，设定企业场地和设备规范标准。在财税激励方面，2015年6月《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》印发（以下简称《优惠目录》，从税收优惠的角度对资源循环利用企业加以扶持以减轻企业负担。（二）发展前景废旧机动车回收行业受到高度关注。国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案的通知》要求“将生活垃圾、城镇污水污泥、建筑垃圾、废旧轮胎、危险废物、农业废弃物、报废汽车等固体废物分类收集及无害化处置设施纳入城市基础设施和公共设施范围”，《“十四五”循环经济发展规划》指出“构建资源循环型产业体系和废旧物资循环利用体系，对保障国家资源安全，推动实现碳达峰、碳中和，促进生态文明建设具有重大意义”。由于汽车产品更新换代较快，因此一些配件难以成为新车型的配件再制造和销售。根据调查，报废汽车拆解后，废钢占比为65%左右，有色金属占比为5%-10%，塑料占比为5%-10%，杂质和损耗占比约20%。因为废钢、废塑料和杂质占比高，在实际经营过程中，废旧机动车回收企业普遍被认为是“废物回收”企业，形象差、投资小、效益差，不受欢迎，项目难以落地。即便可以落地，也被地方要求达到远超行业实际的投资规模。2011-2020年是我国汽车工业飞速发展的10年，新车销量连续攀升并蝉联。未来10年我国汽车报废量将进入高速增长期，一些车型也趋于稳定，预计2025年、2030年的报废汽车数量分别超过2000万辆、2800万辆，相应的可再生资源量分别达到5000万吨、7000万吨。这些废旧机动车如被有效利用，不仅会节约巨大的资源，减少能源消耗和碳排放，还减轻全社会的安全生产和环境污染风险，因此前景广阔。
二、影响报废汽车回收拆解行业发展的税收优惠问题
（一）税收优惠政策的实施现状《报废机动车回收管理办法》及其《实施细则》本着安全、环保处理报废车的原则，对企业提出了严格的硬件建设及拆解设备配置要求，随之带来较高固定成本因企业“吃不饱”无法摊薄。报废机动车拆解过程中产生的废油液、废电瓶等危险废物，以及因汽车制造环节使用轻便材料导致日益增长的无法循环利用的工业固废，都需要较高的处置成本（见表1、表3）。特别是由于行业回收的报废车辆90%以上来自于私家车、强制报废车辆或行政事业单位用车，无法取得增值税进项发票用于抵扣，导致行业税收负担较重，企业实际缴纳增值税及附加的数额占营业总收入近15%。调研结果显示，不少正规回收企业基本都处于亏损状态（见表2、表4）。
（二）税收优惠政策存在的主要问题企业税收负担较重是制约我国报废机动车回收拆解行业良性健康发展的主要原因之一，尽管对该行业的税收问题出台了《优惠目录》，但行业内大多数企业无法享受文件规定的税收优惠。主要有以下原因：1.税收优惠力度偏小，适用范围偏窄。报废机动车拆解物包括废钢铁、废有色金属、回用件、废塑料、废橡胶、废玻璃等诸多物资，这些物资的循环利用可以提升资源利用效率、降低全社会能源消耗。然而《优惠目录》主要将废钢铁纳入退税范围，其他拆解形成的物资回收利用或者不予退税、或者要求进行冶炼提纯后才予以退税，这些规定限制甚至排除了当前绝大部分报废机动车拆解企业获得税收优惠的资格。从企业生产经营的实际看，目前制定的30%的退税率也显得过低。即便企业可以足额享受到该优惠，企业总体销售的增值税税负仍接近10%，但不足以支撑企业盈亏平衡。2.政策适用条件严格，难以真正落地。《优惠目录》要求享受税收优惠的企业必须符合工业和信息化部制定的《废钢铁加工行业准入条件》的相关规定，其中要求企业加工能力不得低于15万吨，厂区面积不得低于3万平米等，这一限制条件将占行业95%以上的中小微回收企业排除在外。同时，要求企业必须将拆解报废车产生的炼钢炉料（废钢铁）销售给符合工业和信息化部《钢铁行业规范条件》或《铸造行业准入条件》公告的钢铁企业或铸造企业，实际操作中税务部门均以销售发票上注明的客户名称是否属于公告企业为标准。但行业内绝大多数企业因规模限制无法与公告企业直接签订供货合同，大多通过大型废钢贸易公司间接销售给公告企业，或者部分企业地处偏远因运输成本高而无法销售给公告的钢铁企业，由此导致无法提供税务机关的证明文件，无法真正享受到税收优惠。此外，《优惠目录》要求炼钢炉料符合《废钢铁》（GB4223-2004）规定的技术要求。这一规定专业性较强，税务部门难以把握，征纳税双方难以达成一致，成为税收优惠落地难的又一因素。综上，《优惠目录》规定的税收优惠力度较小，企业获得税收优惠的很低。加之部分政策适用条件脱离实际，难以真正帮助企业减轻税收成本的负担，导致行业内“劣币驱逐良币”问题较为突出。过去六年中，每年被注销的汽车中通过许可回收企业回收拆解的报废汽车不足1/3，大量的报废汽车流入了非法拆解渠道（见表5）。
由于非法拆解活动运行成本低，市场回收价格往往高于正规报废汽车公司，导致相当比例的报废车辆流向了非法拆解场所。有的非法销售发动机、方向机、变速器、前后桥和车架，或者非法拼装、改造报废汽车，以获取高额的回报，不仅给公共交通、生态环境带来很大的隐患，还阻碍了正规报废汽车拆解行业的良性发展。
三、改革税收优惠政策促进报废机动车回收拆解行业健康发展的建议
再生资源分拣加工行业参差不齐，加工技术水平低、二次污染严重的企业依然存在。《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》提出，要“培育一批固体废物资源化利用骨干企业”，“落实好现有资源综合利用增值税等税收优惠政策，促进固体废物综合利用”。为了培育和支持具有良好技术创新能力、具备完善污染治理设施的废旧机动车拆解回收企业，推动行业进入良性发展轨道，建议进一步完善相关税收优惠政策。（一）将享受税收优惠的产品范围扩大至报废机动车拆解物报废汽车拆解回收可得到多种产品，属于典型的“以少生多”的行业，且这些产品均可循环利用。因此，可将报废机动车拆解回收作为单独行业制定优惠政策，并将拆解产生的废钢铁、废有色金属、废塑料、废玻璃、废橡胶、回用件等物资的循环利用都纳入享受税收优惠的产品范围。（二）提高退税比例，加大优惠力度扭转当前市场内劣币驱逐良币的问题，需要提高正规资质回收拆解企业对非法市场竞争者的经济竞争力。初步分析测算，若将退税比例提高到50%-80%，再配合汽车产品生产者责任延伸等相关扶持政策，综合优惠力度达到每吨600-800元，那么正规拆解回收企业就有能力提高报废车回收价格。这样可在规范废旧汽车回收拆解市场发展和保护环境的同时，创造一个数千亿元的新兴产业。（三）将政策适用条件由企业规模和销售对象改为企业资质及企业生产经营的规范条件根据市场内企业实际，调整政策适用条件，推动税收优惠政策真正落地。建议将取得报废汽车回收拆解主管部门核发的报废汽车回收拆解资质证明，位于省级以上产业园区或财政部、国家发展改革委批复的“城市矿产”示范基地内，或者属于国家“城市矿产”示范基地承建企业建设运营的项目等作为企业享受税收优惠政策的基本资质条件。同时，增加企业合法生产经营记录作为前提要求，如纳税信用等级为达到B级及以上，过去三年没有因违反《报废机动车管理办法》及其细则、环保法规、财税法规等受到相应主管部门重大处罚等。（四）加大对企业纳税的检查和对违法行为的处罚力度严格规范报废机动车拆解企业的财务和税务核算，多业经营的企业必须对报废机动车业务进行单独核算。根据企业向商务部报废机动车信息登记系统中申报并开具《报废机动车回收证明》的回收明细表、回收总量、销售收入、已缴纳增值税金额等信息，按月给予退税。参照行业纳税比例，加强对行业纳税情况的检查，严厉打击偷税漏税等违法行为，维护公平竞争市场环境。（五）加强区域产能控制规划，克服部分省域拆解产能严重过剩的现象当前，部分省域拆解产能过剩的现象严重。以某省为例，2020年该省获批的正规报废汽车拆解企业为55家，年总回收量仅有3.8万辆，平均每家企业不足700辆，生产经营严重不饱和，大多数企业亏损严重。对于规模型企业，因为投资大、管理成本高，亏损更加严重。这种现象需要尽快纠正。
作者单位：熊小平，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员；许军祥，中国物资再生协会会长；王攀，安徽省物资再生协会会长，玉成有限公司董事长；常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长。
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